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《自然資源部辦公廳關于加強國土空間規劃監督管理的通知》解讀 再造規劃許可模式 統籌規劃全周期管理
來源:國土空間規劃局 .
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作者:rjghsj
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發布時間: 2020-07-28
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國土是生態文明建設的空間載體。建立國土空間規劃體系并監督實施，是落實中央新發展理念、實現可持續發展的重要保障。近期自然資源部辦公廳印發的《關于加強國土空間規劃監督管理的通知》（以下簡稱《通知》），從五個方面對國土空間規劃工作提出了重要要求和根本遵循。上海是最早開展“多規合一”國土空間規劃實踐的城市之一。我們理解，要落實國土空間規劃監督管理重大責任，就要始終堅持高質量發展要求，以新體系建立為契機創新國土空間規劃資源管理邏輯，以“多規合一”規劃體系保障一張藍圖干到底，以“空間用途管制制度”和“審批制度”雙改革再造規劃許可管理模式，以“規劃資源全生命周期管理”創新統籌規劃-建設-管理三大環節，努力提升國土空間規劃實踐和治理水平。
一、以“多規合一”規劃體系規范規劃編制審批
《通知》要求“嚴格按照中央精神，依法依規編制和審批各類國土空間規劃”。國土空間規劃作為指導各項開發保護行為的“多規合一”政策工具，是國家和地方戰略實施的重要支撐，其內涵十分豐富。早在2008年，上海即以規劃、土地機構整合為契機，開展了基礎底圖、用地分類、編制標準、管控口徑等技術層面的“兩規合一”；2013年起，上海又以新一輪城市總體規劃（“上海2035”）編制為載體，同步實施“五量調控”土地新政，將土地政策與規劃編制實施互動,進一步促進“規土深度融合”；2018年至今，在國家機構改革和“上海2035”總規批復“雙契機”下，上海統籌生態、交通、住房、農業、市政、公服、防災等專項規劃，已基本實現全市各類規劃在國土空間保護開發上的“多規合一”。
我們認為，明確國土空間規劃體系不僅是為了規劃編制階段的“多規合一”，更是后續各方、各層次主體實施規劃許可、建設、管理的統一藍圖。2019年，中共中央國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，指出“國土空間規劃是各類開發保護建設活動的基本依據”“堅持先規劃、后實施，不得違反規劃進行各類開發建設活動”。上海在貫徹落實中進一步明確提出“堅持黨管規劃，強化規劃權威”。上海市委、市政府高度重視，要求“進一步統籌銜接國民經濟和社會發展規劃，把研究上海市‘十四五’規劃放在深入實施‘上海2035’總體規劃之中”。2020年底，上海計劃全面完成全市各級國土空間總體規劃，形成國土空間開發保護“一張圖”。可以說，上海將在“多規合一”國土空間規劃體系引領下，開展后續國土空間用途管制、規劃許可和審批制度改革，在傳統空間維度統一基礎上進一步強調時間維度上的統一運行規則，為下一階段多規實施融合、管理提質增效提供自上而下的空間基礎。
二、以“雙制度”改革再造規劃許可管理模式
以“空間用途管制制度”和“審批制度”雙改革再造規劃許可管理新模式。用途管制是空間治理的基本規則，審批制度改革是提升空間治理效率的重要途徑。《通知》要求“切實把‘多規合一’改革精神落到實處，絕不能身子進了新時代，思想還停留在過去”。因此，上海在建立統一的國土空間規劃體系后，又開展了刀刃向內的一系列制度改革，在國土空間規劃后續建設實施階段，將原本分屬規劃、土地等不同領域的用途管制和許可審批事項梳理整合和流程再造，更好確保規劃的“一張藍圖”。
一是立足精細化管理需求建立全域用途管制制度。按照“以國土空間規劃為依據分區分類實施用途管制”要求，以全域國土空間與全要素自然資源為管制對象，以審批、核準、備案、監測監管等為管制手段，形成全域、全要素、全過程用途管制實施細則，作為精細化空間治理的基本規則。在城市開發邊界內、外，統一實行“詳細規劃+規劃土地許可+地類變更”的管制方式。在城市開發邊界外，還可以實行“約束指標+分區準入+地類管理”的管制方式，綜合考慮項目類型、用地規模、建筑高度、環保要求等要素，制定空間準入清單，提高管理彈性。目前，上海市規劃資源局正會同市發改、住建、生態、農林等有關部門牽頭制定全口徑空間用途管制規則，指導督促各區、鄉鎮政府共同落實用途管制要求。
二是立足流程再造開展審批制度改革。結合機構改革和工程建設項目審批制度改革，整合精簡審批事項和審批流程，以“多規合一”空間用途管制制度為基礎，以“多測合一”的統一地理測繪數據為支撐，以“多審合一”、“多證合一”、“多驗合一”為導向，針對規劃資源28項審批事項，開展了“刀刃向內”的業務流程再造，提高審批效率。通過管理邏輯重新梳理，將規劃資源部門各類審批事項整合進“空間準入條件”、“用途管制許可”和“竣工驗收”三大階段。空間準入條件階段，將規劃選址與用地預審合并為“規劃土地意見書”一個審批事項，一次性征詢相關管理部門的建設條件和管理意見，向建設單位明確項目空間準入條件。憑“建設項目規劃土地意見書”批準文件辦理土地征收、儲備、轉用、供地以及房屋征收等相關工作。用途管制許可階段將建設用地規劃許可證、建設用地批準書合并，自然資源主管部門統一核發新的建設用地規劃許可證。下一步繼續探索將建設用地規劃許可證、建設用地批準書、建設工程規劃許可證（含建設工程設計方案）合并為國土空間用途管制許可證。竣工驗收階段將規劃竣工驗收、土地核驗合并為規劃資源竣工驗收事項。該階段是對前期規劃許可內容進行全面驗收，通過項目對國土空間規劃中各類管控邊界、約束性指標等管控要求的落實情況進行全面核查和評估反饋，實現國土空間規劃許可閉環管理。
三、以機制創新構建規劃資源全周期管理平臺
《通知》要求各地加快建立完善國土空間基礎信息平臺，實行規劃全周期管理。這方面，上海充分利用機構整合先發優勢，已初步建立了規劃資源全周期管理平臺，并向各方規劃實施主體開放，進一步統籌規劃、建設、管理三大環節，真正讓自然資源主管部門的規劃成為“全市的規劃”，讓規劃實施成為城市發展運行的系統行為，提高城市工作系統性。
一是建立總規實施監測和城市體檢評估機制。構建一套“可動態跟蹤、可持續維護、可國際對標”、符合上海發展特色的規劃實施監測、評估、維護機制。根據實時監測規劃指標變化情況，編制年度實施監測報告；每三年或每五年對規劃實施情況開展評估，編制評估報告；以五年為期限制定近期建設規劃，銜接國民經濟和社會發展規劃，為市委、市政府推進總規實施的各項決策部署工作提供服務和支撐。
二是不斷完善國土空間信息平臺。強調規劃管理行為全過程可回溯、可查詢，上海正全力打造“大規劃”、“大土地”、“大項目”、“大地質”、“大登記”、“大測調”、“大OA”及“大監督”八個信息模塊，作為統一國土空間用途管制、實施建設項目規劃許可、強化規劃實施監督的依據支撐，探索用數據說話、用數據管理、用數據決策，全面減少人工干預的可能。如“大規劃”模塊圍繞“多規合一”，整合總規、單元、專項、控規、村規等各層次規劃數據，對空間規劃數據標準進行梳理，規范了423個圖層，2496個屬性字段的數據標準，更好地實現上、下位規劃的有序延遞；“大土地”模塊圍繞“從資源到資產”，構建“國土空間保護修復-開發利用-資產管理”的全生命周期管理體系。其中已率先在產業用地領域，疊加地塊規劃、儲備、供應、績效等數據信息，形成產業用地全生命周期數據流，對全市規劃資源、產業經濟、環境保護部門和全市產業園區開放，為市、區政府和各部門決策監管提供統一平臺。
三是建立國土空間實施監管和考核機制。構建國土空間規劃實施“互聯網+監管”體系，聯合上海城市運行管理系統，運用衛星遙感技術等信息化手段，加強動態監督預警，及時發現國土空間資源過度開發、粗放利用和突破規劃控制要求的行為并進行預警；加強國土空間規劃實施的考核，考核結果作為對各級黨委、政府及其部門績效考核的重要內容；強化監督和責任追究制度，國土空間規劃實施堅持黨政同責，對違反國土空間規劃的各類行為，立案查處并依法依規追究責任。
今后，上海將進一步以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實自然資源部“兩統一”職責各項部署，以國土空間規劃體系為基礎、全面建立落實符合中央要求、同時兼顧地方特點的國土空間開發保護制度，以“改革開放排頭兵、創新發展先行者”為己任，為超大城市國土空間規劃體系建設和監督實施管理提供上海經驗。（上海市規劃和自然資源局局長 徐毅松）
一、以“多規合一”規劃體系規范規劃編制審批
《通知》要求“嚴格按照中央精神，依法依規編制和審批各類國土空間規劃”。國土空間規劃作為指導各項開發保護行為的“多規合一”政策工具，是國家和地方戰略實施的重要支撐，其內涵十分豐富。早在2008年，上海即以規劃、土地機構整合為契機，開展了基礎底圖、用地分類、編制標準、管控口徑等技術層面的“兩規合一”；2013年起，上海又以新一輪城市總體規劃（“上海2035”）編制為載體，同步實施“五量調控”土地新政，將土地政策與規劃編制實施互動,進一步促進“規土深度融合”；2018年至今，在國家機構改革和“上海2035”總規批復“雙契機”下，上海統籌生態、交通、住房、農業、市政、公服、防災等專項規劃，已基本實現全市各類規劃在國土空間保護開發上的“多規合一”。
我們認為，明確國土空間規劃體系不僅是為了規劃編制階段的“多規合一”，更是后續各方、各層次主體實施規劃許可、建設、管理的統一藍圖。2019年，中共中央國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，指出“國土空間規劃是各類開發保護建設活動的基本依據”“堅持先規劃、后實施，不得違反規劃進行各類開發建設活動”。上海在貫徹落實中進一步明確提出“堅持黨管規劃，強化規劃權威”。上海市委、市政府高度重視，要求“進一步統籌銜接國民經濟和社會發展規劃，把研究上海市‘十四五’規劃放在深入實施‘上海2035’總體規劃之中”。2020年底，上海計劃全面完成全市各級國土空間總體規劃，形成國土空間開發保護“一張圖”。可以說，上海將在“多規合一”國土空間規劃體系引領下，開展后續國土空間用途管制、規劃許可和審批制度改革，在傳統空間維度統一基礎上進一步強調時間維度上的統一運行規則，為下一階段多規實施融合、管理提質增效提供自上而下的空間基礎。
二、以“雙制度”改革再造規劃許可管理模式
以“空間用途管制制度”和“審批制度”雙改革再造規劃許可管理新模式。用途管制是空間治理的基本規則，審批制度改革是提升空間治理效率的重要途徑。《通知》要求“切實把‘多規合一’改革精神落到實處，絕不能身子進了新時代，思想還停留在過去”。因此，上海在建立統一的國土空間規劃體系后，又開展了刀刃向內的一系列制度改革，在國土空間規劃后續建設實施階段，將原本分屬規劃、土地等不同領域的用途管制和許可審批事項梳理整合和流程再造，更好確保規劃的“一張藍圖”。
一是立足精細化管理需求建立全域用途管制制度。按照“以國土空間規劃為依據分區分類實施用途管制”要求，以全域國土空間與全要素自然資源為管制對象，以審批、核準、備案、監測監管等為管制手段，形成全域、全要素、全過程用途管制實施細則，作為精細化空間治理的基本規則。在城市開發邊界內、外，統一實行“詳細規劃+規劃土地許可+地類變更”的管制方式。在城市開發邊界外，還可以實行“約束指標+分區準入+地類管理”的管制方式，綜合考慮項目類型、用地規模、建筑高度、環保要求等要素，制定空間準入清單，提高管理彈性。目前，上海市規劃資源局正會同市發改、住建、生態、農林等有關部門牽頭制定全口徑空間用途管制規則，指導督促各區、鄉鎮政府共同落實用途管制要求。
二是立足流程再造開展審批制度改革。結合機構改革和工程建設項目審批制度改革，整合精簡審批事項和審批流程，以“多規合一”空間用途管制制度為基礎，以“多測合一”的統一地理測繪數據為支撐，以“多審合一”、“多證合一”、“多驗合一”為導向，針對規劃資源28項審批事項，開展了“刀刃向內”的業務流程再造，提高審批效率。通過管理邏輯重新梳理，將規劃資源部門各類審批事項整合進“空間準入條件”、“用途管制許可”和“竣工驗收”三大階段。空間準入條件階段，將規劃選址與用地預審合并為“規劃土地意見書”一個審批事項，一次性征詢相關管理部門的建設條件和管理意見，向建設單位明確項目空間準入條件。憑“建設項目規劃土地意見書”批準文件辦理土地征收、儲備、轉用、供地以及房屋征收等相關工作。用途管制許可階段將建設用地規劃許可證、建設用地批準書合并，自然資源主管部門統一核發新的建設用地規劃許可證。下一步繼續探索將建設用地規劃許可證、建設用地批準書、建設工程規劃許可證（含建設工程設計方案）合并為國土空間用途管制許可證。竣工驗收階段將規劃竣工驗收、土地核驗合并為規劃資源竣工驗收事項。該階段是對前期規劃許可內容進行全面驗收，通過項目對國土空間規劃中各類管控邊界、約束性指標等管控要求的落實情況進行全面核查和評估反饋，實現國土空間規劃許可閉環管理。
三、以機制創新構建規劃資源全周期管理平臺
《通知》要求各地加快建立完善國土空間基礎信息平臺，實行規劃全周期管理。這方面，上海充分利用機構整合先發優勢，已初步建立了規劃資源全周期管理平臺，并向各方規劃實施主體開放，進一步統籌規劃、建設、管理三大環節，真正讓自然資源主管部門的規劃成為“全市的規劃”，讓規劃實施成為城市發展運行的系統行為，提高城市工作系統性。
一是建立總規實施監測和城市體檢評估機制。構建一套“可動態跟蹤、可持續維護、可國際對標”、符合上海發展特色的規劃實施監測、評估、維護機制。根據實時監測規劃指標變化情況，編制年度實施監測報告；每三年或每五年對規劃實施情況開展評估，編制評估報告；以五年為期限制定近期建設規劃，銜接國民經濟和社會發展規劃，為市委、市政府推進總規實施的各項決策部署工作提供服務和支撐。
二是不斷完善國土空間信息平臺。強調規劃管理行為全過程可回溯、可查詢，上海正全力打造“大規劃”、“大土地”、“大項目”、“大地質”、“大登記”、“大測調”、“大OA”及“大監督”八個信息模塊，作為統一國土空間用途管制、實施建設項目規劃許可、強化規劃實施監督的依據支撐，探索用數據說話、用數據管理、用數據決策，全面減少人工干預的可能。如“大規劃”模塊圍繞“多規合一”，整合總規、單元、專項、控規、村規等各層次規劃數據，對空間規劃數據標準進行梳理，規范了423個圖層，2496個屬性字段的數據標準，更好地實現上、下位規劃的有序延遞；“大土地”模塊圍繞“從資源到資產”，構建“國土空間保護修復-開發利用-資產管理”的全生命周期管理體系。其中已率先在產業用地領域，疊加地塊規劃、儲備、供應、績效等數據信息，形成產業用地全生命周期數據流，對全市規劃資源、產業經濟、環境保護部門和全市產業園區開放，為市、區政府和各部門決策監管提供統一平臺。
三是建立國土空間實施監管和考核機制。構建國土空間規劃實施“互聯網+監管”體系，聯合上海城市運行管理系統，運用衛星遙感技術等信息化手段，加強動態監督預警，及時發現國土空間資源過度開發、粗放利用和突破規劃控制要求的行為并進行預警；加強國土空間規劃實施的考核，考核結果作為對各級黨委、政府及其部門績效考核的重要內容；強化監督和責任追究制度，國土空間規劃實施堅持黨政同責，對違反國土空間規劃的各類行為，立案查處并依法依規追究責任。
今后，上海將進一步以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實自然資源部“兩統一”職責各項部署，以國土空間規劃體系為基礎、全面建立落實符合中央要求、同時兼顧地方特點的國土空間開發保護制度，以“改革開放排頭兵、創新發展先行者”為己任，為超大城市國土空間規劃體系建設和監督實施管理提供上海經驗。（上海市規劃和自然資源局局長 徐毅松）
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